加入政府職能轉(zhuǎn)型、機(jī)制創(chuàng)新、深化改革等其他因素，緩解財(cái)政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個(gè)方面考慮：切實(shí)提高財(cái)政支出管理水平，即“少花錢(qián)，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢(qián)，辦實(shí)事”；擴(kuò)大政府舉債資金融資乘數(shù)，即“少借錢(qián)，多辦事”；實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能類(lèi)型，也就是“擴(kuò)財(cái)源，優(yōu)事權(quán)”

(資料圖片僅供參考)

《中國(guó)改革真命題：邁向高質(zhì)量發(fā)展》，賈康著，中信出版集團(tuán)，2022年5月。

文 ｜賈康

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼，在蒙代爾-弗萊明模型和蒙代爾“不可能三角”的基礎(chǔ)上提出了著名的“三元悖論”理論：一國(guó)不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)本國(guó)貨幣政策獨(dú)立、匯率穩(wěn)定、資本自由流動(dòng)三大金融目標(biāo)，而最多只能同時(shí)滿足其中兩個(gè)。

若以這種簡(jiǎn)明、直觀的“三元悖論”模型，比照考察財(cái)政分配相關(guān)基本導(dǎo)向的內(nèi)在制約關(guān)系，我們也可以得到以“減少稅收”“增加公共福利支出”和“控制政府債務(wù)及赤字水平”為目標(biāo)的財(cái)政分配的“不可能三角”模型，進(jìn)而引出（限定條件下）財(cái)政分配的“不可能三角”制約。我們?cè)诖颂岢霾㈥U述財(cái)政分配的“三元悖論”，并在這一基礎(chǔ)上著重探尋中等收入階段財(cái)政分配“三元悖論”的特點(diǎn)及緩解其制約的路徑選擇，以期循此邏輯路徑更清晰地洞悉和揭示財(cái)政分配中的規(guī)律與制約關(guān)系，從而提出合理可行的緩解制約的思路。

魚(yú)與熊掌不可兼得

比照蒙代爾“不可能三角”與克魯格曼的“三元悖論”，考察財(cái)政分配的內(nèi)在制約，可以在常規(guī)限定條件下得出財(cái)政分配的“三元悖論”，即在財(cái)政經(jīng)常性支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數(shù)既定情況下，財(cái)政分配中減少稅收、增加公共福利和控制政府債務(wù)及赤字水平三大目標(biāo)，至多只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)其中兩項(xiàng)，而不可能全部同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

在任一特定時(shí)期，人們?cè)跍p少稅收、增加公共福利支出和控制債務(wù)及赤字水平這三個(gè)通?？磥?lái)都“很有道理”的目標(biāo)之中，其實(shí)只能進(jìn)行以下三種選擇：第一，若在財(cái)政分配中要“減少稅收”和“控制債務(wù)及赤字水平”，那么必須以減少（而不可能是增加）公共福利支出為前提；第二，若在財(cái)政分配中要“減少稅收”和“增加公共福利支出”，那么必須通過(guò)提升（而不可能是控制）債務(wù)及赤字水平來(lái)實(shí)現(xiàn)；第三，若在財(cái)政分配中要“控制債務(wù)及赤字水平”和“增加公共福利支出”，那么必須通過(guò)增加（而不可能是減少）以稅收代表的政府非債收入來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其實(shí)，這其中的制約關(guān)系十分明了，因而相關(guān)的公眾關(guān)切與取向的內(nèi)在悖謬這層“窗戶紙”也很容易被捅破，可簡(jiǎn)單表述為：A.減稅可減少企業(yè)、居民負(fù)擔(dān)，因而會(huì)受到廣泛歡迎；B.增加公共服務(wù)方面的福利性支出會(huì)使社會(huì)成員獲得更多的實(shí)惠，因而也會(huì)受到廣泛歡迎；C.以上兩者并行又會(huì)擴(kuò)大政府收支缺口，必出現(xiàn)赤字增加，從而提升為彌補(bǔ)赤字而必須舉借的政府債務(wù)總水平。這便涉及“安全問(wèn)題”。

其實(shí)，公眾對(duì)這個(gè)問(wèn)題并不缺少“常識(shí)”：一說(shuō)到政府債臺(tái)高筑，又往往會(huì)有群眾表示憂慮與不滿。所以可知，“巧婦難為無(wú)米之炊”，“魚(yú)與熊掌不可兼得”。在財(cái)政分配中，稅收為收入，福利為支出，兩者必須是順向匹配的，一般情況下，加則同加，減則同減，如果一定要順向增加福利而逆向削減稅收，那就必須找到另一個(gè)收入項(xiàng)——舉債。前述A、B、C三者中，要同時(shí)保A、B，就必須放棄對(duì)C項(xiàng)的控制，但這又會(huì)遇到公共風(fēng)險(xiǎn)的客觀制約。若想三全其美，則絕沒(méi)有可能。這里出現(xiàn)的約束是客觀規(guī)律，并一定會(huì)衍生為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活可持續(xù)概念下的終極約束。

綜合以上分析，可得出一個(gè)基本認(rèn)識(shí)：雖然公共福利的增進(jìn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，但在某一經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的任一特定階段或具體條件下，公共福利的水平（可以以公共福利支出規(guī)模為指標(biāo)）卻并非越高越好，當(dāng)高過(guò)某一定點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用會(huì)迅速降低，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程不可持續(xù)。也就是說(shuō)，公共福利水平一旦超出最佳值，其對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的正面支撐作用會(huì)很快轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面效應(yīng)，所以必須小心謹(jǐn)慎地把狀態(tài)控制在接近或達(dá)到峰值但不超過(guò)臨界點(diǎn)的區(qū)間內(nèi)。

歐債危機(jī)分析及美國(guó)的特殊性

眾所周知，2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，不僅重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，而且在歐洲觸發(fā)了嚴(yán)重的歐債危機(jī)，給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。

從財(cái)政分配“三元悖論”制約關(guān)系的內(nèi)在邏輯來(lái)看，緩解歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的基本手段在于減少稅收以刺激經(jīng)濟(jì)、削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模以降低違約風(fēng)險(xiǎn)——這兩大財(cái)政分配目標(biāo)需要犧牲公共福利來(lái)實(shí)現(xiàn)，而這又必然與民眾的直接利益、短期實(shí)惠相抵牾，處理起來(lái)十分棘手，極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化。事實(shí)上，這確實(shí)引發(fā)了希臘等國(guó)多輪罷工風(fēng)潮與社會(huì)震蕩。歐債危機(jī)爆發(fā)后，除法、德等歐元區(qū)強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)體外，希臘、意大利等受挫國(guó)家政府分別提出了削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模等措施，卻在“福利國(guó)家”的剛性框架制約之下久久不能達(dá)成盡量減稅和盡量保證福利水平的有效平衡點(diǎn)，這鮮明地體現(xiàn)了財(cái)政分配“三元悖論”的內(nèi)在邏輯。

這說(shuō)明：在為應(yīng)對(duì)危機(jī)不得不減少稅收、削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模的財(cái)政政策組合下，歐元區(qū)需要以犧牲公共福利的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)；如果歐元區(qū)一邊想通過(guò)減少稅收來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，一邊又想通過(guò)削減赤字及控制債務(wù)規(guī)模來(lái)保持財(cái)政可持續(xù)，與此同時(shí)，還想順應(yīng)民意保持原有的工作舒適度和較高的公共福利水平，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。有時(shí)不現(xiàn)實(shí)的東西在西方政治家那里需要著意淡化或掩飾以撫慰民心，爭(zhēng)取選票，但在理論上，不現(xiàn)實(shí)就是不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檫@也受到財(cái)政分配“三元悖論”的制約。

有別于財(cái)政分配“三元悖論”的邏輯，美國(guó)因掌控了世界貨幣霸權(quán)，獲得了選擇其他邏輯路徑的條件，即通過(guò)全球持有美元資產(chǎn)的主體一并為危機(jī)埋單的方式，脫離其自身財(cái)政分配所受的制約。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)一方面選擇減少稅收，另一方面保持原有公共福利水平來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)路徑是既減稅，又放寬債務(wù)及赤字控制，卻不下調(diào)美國(guó)公眾的基本公共福利標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)多輪量化寬松（QE）政策將危機(jī)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)（通貨膨脹壓力和金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等）分散化，以美元在全球經(jīng)濟(jì)中的硬通貨霸主地位，經(jīng)濟(jì)又強(qiáng)制性地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給全球其他經(jīng)濟(jì)體，讓全世界共同為其埋單。美國(guó)出臺(tái)的多輪量化寬松政策正是因此才有恃無(wú)恐。

回到財(cái)政分配“三元悖論”的邏輯路徑上來(lái)分析，實(shí)質(zhì)性的奧秘在于：由于美國(guó)的財(cái)政分配主體得到了實(shí)為同一主體的“世界貨幣霸權(quán)”的支撐，有條件在量化寬松政策下制造出除美國(guó)稅收、舉債之外的第三項(xiàng)巨額收入，即貨幣發(fā)行收入，而不用中斷其財(cái)政運(yùn)行，所以美國(guó)所受財(cái)政分配之“三元悖論”制約的調(diào)整空間比其他經(jīng)濟(jì)體都大。這也是當(dāng)今世界其他任何經(jīng)濟(jì)體都學(xué)不來(lái)的，這就是美國(guó)的特殊性。

財(cái)政分配的“三元悖論”，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入階段，呈現(xiàn)出制約特征上的差異，將其內(nèi)在邏輯與制約特征相結(jié)合，有助于做好該經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入階段的合理調(diào)控路徑選擇。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40余年的發(fā)展，中國(guó)已步入“中等收入階段”，具體而言是位于下中等收入至上中等收入階段的轉(zhuǎn)軌期，且從人均GNI（國(guó)民總收入）的增長(zhǎng)趨勢(shì)看，將較快步入中等收入階段至高收入階段的轉(zhuǎn)軌期，且關(guān)于“中等收入陷阱”的討論已引起廣泛關(guān)注。拉美地區(qū)由于盲目實(shí)行福利趕超而落入“中等收入陷阱”，給許多國(guó)家以前車(chē)之鑒，我國(guó)應(yīng)當(dāng)高度注重中等收入階段發(fā)展戰(zhàn)略的正確把握。

福利趕超與“中等收入陷阱”——拉美鏡鑒

居民福利本是一國(guó)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，但其應(yīng)是隨著該國(guó)經(jīng)濟(jì)趕超階段的不斷升級(jí)而逐步提高的。然而，在20世紀(jì)一些拉美國(guó)家因多種因素造成的福利趕超，卻因其不可持續(xù)性而半途夭折，并相繼陷入“中等收入陷阱”。

拉美國(guó)家福利趕超的主要表現(xiàn)是勞工保護(hù)和社會(huì)性支出盲目擴(kuò)大。第一，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，拉美國(guó)家城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)民工不斷由鄉(xiāng)村涌向城市，致使城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供過(guò)于求，工資不斷降低，進(jìn)而導(dǎo)致收入差距問(wèn)題日趨嚴(yán)重。在失業(yè)率高風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家福利體制“榜樣效應(yīng)”的雙重作用下，拉美國(guó)家曾簡(jiǎn)單照搬美國(guó)式“選舉”民主政治，民粹主義情愫愈發(fā)凸顯，多方因素促成拉美國(guó)家盲目設(shè)立了高就業(yè)保護(hù)與高福利保障制度，但這些又與本國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不匹配，因此成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。第二，20世紀(jì)70年代以后拉美國(guó)家將財(cái)政支出主要用于擴(kuò)大社會(huì)性支出，1990年至2000年拉美國(guó)家的社會(huì)性支出占GDP的比重不斷上升，個(gè)別國(guó)家社會(huì)支出占公共支出的比重高達(dá)60%—70%，甚至在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下仍然盲目擴(kuò)大赤字來(lái)滿足社會(huì)性支出，從而徹底拖垮了宏觀經(jīng)濟(jì)。

不考慮實(shí)際國(guó)情的福利趕超策略導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)趕超失敗，從而落入“中等收入陷阱”的邏輯規(guī)律，可以被納入“民粹主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)”。其邏輯路徑大致為：宏觀政策初戰(zhàn)告捷→經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到瓶頸→經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面短缺→政府破產(chǎn)。

第一階段的主要表現(xiàn)是：拉美國(guó)家政府在經(jīng)濟(jì)趕超中實(shí)施福利趕超策略，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平和實(shí)際工資水平在一開(kāi)始得到普遍提高，同時(shí)由于出臺(tái)了勞工法，能夠保持基本就業(yè)率，并迎合民眾意愿提高社會(huì)保障水平，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)一片欣欣向榮景象。但由于第一階段屬于純消耗階段，沒(méi)有什么積累，所以進(jìn)一步的發(fā)展就遇到了瓶頸。

到第二階段，第一階段存在的隱性問(wèn)題逐漸顯性化：一方面，以擴(kuò)大財(cái)政赤字為主的擴(kuò)張性財(cái)政政策造成民眾對(duì)國(guó)內(nèi)商品的巨大需求，而這種巨大需求與生產(chǎn)供給不足嚴(yán)重對(duì)立，因此更多的商品要依賴外匯進(jìn)口。與此同時(shí)，已經(jīng)背上沉重負(fù)擔(dān)的財(cái)政還要維持“高福利”，簡(jiǎn)單機(jī)械照搬歐美福利制度實(shí)施趕超策略，更使財(cái)政雪上加霜；另一方面，由于大筆外匯用于進(jìn)口，導(dǎo)致外匯越來(lái)越短缺，致使沒(méi)有更多的外匯支持進(jìn)口更多商品來(lái)滿足民眾需求。這種典型的供給矛盾在第三階段導(dǎo)致政府控制物價(jià)的行為難以為繼，只能施行價(jià)格調(diào)整、本幣貶值、外匯管制、產(chǎn)業(yè)保護(hù)。

這一階段，民眾的工資增長(zhǎng)很快，但是通貨膨脹增長(zhǎng)更快，導(dǎo)致實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力開(kāi)始下降。經(jīng)歷了前三個(gè)階段的發(fā)展后，種種矛盾激化，新一任政府不得不實(shí)施正統(tǒng)宏觀政策下的穩(wěn)定計(jì)劃，或借助世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的援助，以求繼續(xù)維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此時(shí)，國(guó)內(nèi)民眾實(shí)際工資已出現(xiàn)大幅下降，甚至低于實(shí)施福利趕超策略之前的水平，并在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)處于低水平，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯不前，甚至出現(xiàn)倒退，使拉美國(guó)家陷入“中等收入陷阱”難以自拔?？梢?jiàn)福利趕超雖然是歸宿，但是若沒(méi)有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)趕超作為支撐，則無(wú)法最終達(dá)到所追求的福利目標(biāo)。

“拉美化”問(wèn)題作為前車(chē)之鑒表明，位于中等收入階段的經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)著力避免盲目效仿西方國(guó)家的福利趕超策略，否則易導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。按照前文提出的財(cái)政分配“三元悖論”，拉美地區(qū)在中等收入階段的財(cái)政分配進(jìn)程中顯然選擇了“減少稅收”和“增加公共福利”這一目標(biāo)組合，按照“三元悖論”的邏輯，該目標(biāo)組合需要通過(guò)擴(kuò)大債務(wù)及提高財(cái)政赤字水平的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。從拉美地區(qū)陷入“中等收入陷阱”的實(shí)踐來(lái)看，該地區(qū)確實(shí)是通過(guò)擴(kuò)大債務(wù)及提高財(cái)政赤字水平的方法來(lái)試圖實(shí)現(xiàn)其對(duì)減稅和增加公共福利的追求，卻最終拖垮了國(guó)民經(jīng)濟(jì)而落入陷阱。

對(duì)同樣處于中等收入發(fā)展階段的中國(guó)而言，在財(cái)政分配“三元悖論”中如何既保持可持續(xù)發(fā)展又緩解制約，是非常值得深入思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

如上文所述，財(cái)政分配的“三元悖論”制約是在一定限定條件下，即既定的財(cái)政支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數(shù)之下的一般認(rèn)識(shí)，且存在正負(fù)相關(guān)性：財(cái)政支出管理水平越高，政府行政成本越低，融資乘數(shù)越大，則越有利于減少稅收、增加公共福利和控制債務(wù)及赤字水平。鑒于此，加入政府職能轉(zhuǎn)型、機(jī)制創(chuàng)新、深化改革等其他因素，緩解財(cái)政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個(gè)方面考慮：切實(shí)提高財(cái)政支出管理水平，即“少花錢(qián)，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢(qián)，辦實(shí)事”；擴(kuò)大政府舉債資金融資乘數(shù)，即“少借錢(qián)，多辦事”；實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能類(lèi)型，也就是“擴(kuò)財(cái)源，優(yōu)事權(quán)”。

（本文摘自該書(shū)第一章第三節(jié)，有刪改，標(biāo)題為編者所加；編輯：臧博）

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