10月29日，國家市場監(jiān)督管理局公開兩部互聯(lián)網(wǎng)平臺指南向社會征求意見，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)管進一步收緊。

根據(jù)此次公開的《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南(征求意見稿)》(下稱《分類分級指南》)，互聯(lián)網(wǎng)平臺擬被分為超級平臺、大型平臺、中小平臺三級。其中超級平臺需滿足年活躍用戶不低于5億，市值不低于10000億人民幣等條件。

同步公開的《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南(征求意見稿)》(下稱《主體責(zé)任指南》)則根據(jù)平臺級別為經(jīng)營者賦予反壟斷、反不正當(dāng)競爭、黑灰產(chǎn)管理、勞動者保護等各項責(zé)任。其中超大型平臺需額外承擔(dān)公平競爭示范、開放生態(tài)等責(zé)任。

以此為信號，中國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的“守門人”制度是否已經(jīng)呼之欲出?基于“守門人”義務(wù)，長期存在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的“圍墻”是否會打破?南都記者注意到，對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域“守門人”加強監(jiān)管正成為全球數(shù)字治理的趨勢。

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互聯(lián)網(wǎng)平臺分為六大類31小類

為增強平臺監(jiān)管的針對性與有效性，《分類分級指南》依據(jù)平臺的連接屬性和主要功能，將互聯(lián)網(wǎng)平臺分為六大類31小類。

由圖表可知，網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺分類最少共3小類，涉及基礎(chǔ)設(shè)施部分的計算應(yīng)用類平臺分類最多共7小類。其中大部分分類僅從名稱便可區(qū)分，但有極個別仍需加以注釋區(qū)別。如視聽服務(wù)類指專門或者主要從事供給多媒體資料的平臺，包括歌曲、電影等。與其名稱相近的視聽資訊類則指專門或者主要從事廣播電臺、音頻分享等的平臺。

針對平臺旗下經(jīng)營多種復(fù)合類業(yè)務(wù)，或業(yè)務(wù)特征符合兩項分類的，具體該如何區(qū)分，指南沒有給出進一步提示。如微信平臺，既符合即時通訊類，又提供支付結(jié)算類服務(wù)。而嗶哩嗶哩視頻網(wǎng)站，既提供電影等多媒體資料，也存在大量用戶上傳的原創(chuàng)內(nèi)容。

與此同時，《分類分級指南》綜合考慮用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類以及限制能力，將互聯(lián)網(wǎng)平臺分為超級平臺、大型平臺、中小平臺三級。按照用戶規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，微信、淘寶、支付寶、抖音等App或?qū)凑粘壠脚_管理。

中南財經(jīng)政法大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟研究院執(zhí)行院長盤和林認(rèn)為，分類是便于分行業(yè)管理，分級是對平臺進行規(guī)模界定。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)跨界頻繁，行業(yè)邊界不斷打破，對互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管往往要跨越多個領(lǐng)域。分類能夠幫助確定平臺的主要領(lǐng)域，明確適合監(jiān)管的行業(yè)規(guī)定，也規(guī)定了相應(yīng)的主體責(zé)任。對于規(guī)模較大的平臺，要落實風(fēng)險管控，也是為了對行業(yè)份額一目了然。

中國2 版“守門人”制度?“守門人”制度?

指南意見稿公開后，南都記者注意到，其中對于平臺的劃分與歐盟體系中的“守門人”制度有不謀而合之處。

2020年12月，歐盟委員會在《數(shù)字市場法案》(Digital Markets Act)草案中提出“守門人”(Gatekeeper)概念。要成為“守門人”，平臺需要至少在三個成員國擁有一項核心業(yè)務(wù)，并且過去三年在歐洲的年收入不低于65億歐元，或上一財政年平均市值超650億歐元。其次，平臺在過去三個財政年中需擁有多于4500萬的月活躍用戶，以及10000戶以上的年活躍商戶。

清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所副所長王勇撰文評論稱，《分類分級指南》的分級方法既遵循了我國企業(yè)分級標(biāo)準(zhǔn)，又借鑒了歐盟“守門人”與美國“廣覆蓋”平臺劃分標(biāo)準(zhǔn)，更加符合中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的實際情況。

其中，除了能夠用具體數(shù)值衡量的用戶規(guī)模及經(jīng)濟體量，《分類分級指南》更增添了限制能力作為考量。為何要將平臺限制商戶接觸消費者的能力列為要素之一?盤和林解釋，限制能力是平臺控制資源的能力，如之前有平臺要求商家“二選一”。這種能力不一定是規(guī)模造成的，也有可能是平臺在特殊領(lǐng)域具備特殊的限制能力，能夠?qū)崿F(xiàn)市場支配。通過限制能力的評價，可以將規(guī)模較小的特殊互聯(lián)網(wǎng)平臺歸入超級平臺，進行更為綜合的監(jiān)管。

根據(jù)《數(shù)字市場法案》草案要求，歐盟委員會將定期審查“守門人”的行為是否合規(guī)。“守門人”義務(wù)包括開放生態(tài)，賦予用戶及授權(quán)第三方訪問數(shù)據(jù)的權(quán)限，不能在技術(shù)上限制用戶在服務(wù)間進行切換等。

此次與《分類分級指南》同步公開征求意見的《主體責(zé)任指南》便強調(diào)了超大型平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在符合安全以及主體權(quán)益保障的前提下，推動其服務(wù)與其他平臺經(jīng)營者的服務(wù)具有互操作性。對照《分類分級指南》，超大型平臺覆蓋超級平臺、大型平臺兩種級別。

“文件把超級平臺和大型平臺統(tǒng)稱為超大型平臺，一同賦予了更高的額外責(zé)任，可以算是中國版‘守門人’了。”中國信通院政策與經(jīng)濟研究所監(jiān)管部主任李強治認(rèn)為，“守門人”強調(diào)的是對市場和其他主體的強大影響力，可以被看作數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，但與傳統(tǒng)的水電氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施還是有區(qū)別。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有普遍服務(wù)義務(wù)，不得拒絕接入，目前“守門人”平臺只是被有條件地賦予開放義務(wù)。

對此王勇評論道，“超級平臺”這一概念的提出，有助于深化人們對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷問題的認(rèn)識，更加重視平臺經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展不平衡、競爭不充分、資本無序擴張的問題，幫助監(jiān)管部門進行監(jiān)管創(chuàng)新，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)更加重視行為規(guī)范。

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平臺越大，責(zé)任越大

如果說《分類分級指南》是給平臺定位，《主體責(zé)任指南》則是依據(jù)平臺定位為其經(jīng)營者賦予不同責(zé)任，其中第1-9條更是為超大型平臺“量身定制”。

根據(jù)主體責(zé)任指南，超大型平臺是指上年度活躍用戶不低于5000萬且市值(估值)不低于1000億人民幣、具有表現(xiàn)突出的主營業(yè)務(wù)、具有較強的限制平臺內(nèi)經(jīng)營者接觸用戶能力的平臺。

超大型平臺需額外承擔(dān)公平競爭示范、平等治理、開放生態(tài)、數(shù)據(jù)管理、內(nèi)部治理、風(fēng)險評估、風(fēng)險防控、安全審計、促進創(chuàng)新等九項責(zé)任。前兩項都聚焦于平臺與平臺內(nèi)經(jīng)營者的關(guān)系，要求平臺無正當(dāng)理由不得使用平臺內(nèi)經(jīng)營者及其用戶在使用平臺服務(wù)時產(chǎn)生或提供的非公開數(shù)據(jù)，不實施自我優(yōu)待。

今年9月，阿里騰訊曾多次傳出互聯(lián)互通的信號。隨后工信部更是強調(diào)將推動即時通信屏蔽網(wǎng)址鏈接等問題分步驟分階段得到解決。這一問題反映在《主體責(zé)任指南》上，則有專門的條款要求超大型平臺經(jīng)營者與其他平臺的服務(wù)具有互操作性。超大型平臺經(jīng)營者沒有正當(dāng)合理的理由，應(yīng)當(dāng)為符合條件的其他經(jīng)營者和用戶獲取服務(wù)提供便利。

前九條之外，《主體責(zé)任指南》還為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者配備了26項其他責(zé)任條款，涉及平臺管理、服務(wù)協(xié)議、信用評價、反壟斷與反不正當(dāng)競爭、數(shù)據(jù)使用、算法規(guī)制、廣告宣傳、知識產(chǎn)權(quán)、黑灰產(chǎn)治理、隱私保護、消費者權(quán)益、勞動者保護等多個方面。

10月23日公開的《反壟斷法》修法草案曾新增原則性條款——經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭。加強技術(shù)違法行為的監(jiān)管也在《主體責(zé)任指南》多處體現(xiàn)，如第19條要求互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者利用大數(shù)據(jù)進行產(chǎn)品推薦、內(nèi)容推送、價格形成、獎懲安排等，需要遵守公平、公正、透明的原則，遵守法律、法規(guī)，尊重社會公德和基本的科學(xué)倫理，不得侵害公民基本權(quán)利以及企業(yè)合法權(quán)益。

近期引起熱議的新形態(tài)勞動者保護也被納入主體責(zé)任范疇之內(nèi)。指南明確，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者不得限制平臺靈活就業(yè)人員在其他互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)。對于平臺靈活就業(yè)人員，平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)保護從業(yè)者的身心健康、工作環(huán)境安全以及獲取公平、合理報酬和人身意外傷害保障的權(quán)利。

據(jù)南都記者了解，今年8月人社部等多部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，并就此意見的落實對美團、餓了么、滴滴等企業(yè)開展行政指導(dǎo)，督促平臺修訂進入退出、訂單分配、抽成比例、報酬構(gòu)成、工作時間、獎懲等直接涉及勞動者權(quán)益的制度規(guī)則和平臺算法。

北京大學(xué)法學(xué)院教授薛軍撰文評論稱，針對不同類型的平臺，指南實施分級分類的規(guī)范要求，而不是“一刀切”。有的是強制性要求，有些是倡導(dǎo)性規(guī)定，有些是平臺需要承擔(dān)的法定責(zé)任，有些是平臺需要履行的社會責(zé)任。對超大型平臺強調(diào)引領(lǐng)公平競爭方面的主體責(zé)任，對于構(gòu)建合理的競爭秩序、開放的平臺生態(tài)具有重要意義。

那么指南的法律效力如何?盤和林分析稱，《主體責(zé)任指南》主要是起指導(dǎo)作用的綱領(lǐng)性文件，引導(dǎo)未來市場監(jiān)管方向，作為總原則指引互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 互聯(lián)網(wǎng)平臺 分類分級 監(jiān)管升級 公平競爭