近年來，無人機(jī)不僅在巡查交通、測繪地形、農(nóng)田水利等領(lǐng)域大顯身手，也在個(gè)人愛好者中掀起飛行熱、航拍熱。然而，隨之而來的問題也日漸凸顯：不明飛行器闖入要害敏感區(qū)域、干擾民航飛機(jī)正常飛行、航拍泄露國防機(jī)密等事件不斷增多。

2017年5月，重慶市江北機(jī)場遭遇無人機(jī)干擾近4小時(shí)，致使140余個(gè)航班不能正常起降，造成上萬旅客延誤滯留;2017年8月，四川省九寨溝發(fā)生地震后，非法無人機(jī)活動(dòng)嚴(yán)重干擾我空軍救災(zāi)航路。

無人機(jī)“黑飛”已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公共安全、飛行安全甚至空防安全。杜絕“黑飛”，亟待解決無人機(jī)管理中高位階法律缺失、追究責(zé)任難等問題。

“黑飛”危害諸多

“黑飛”是指一些沒有取得私人飛行駕照或者飛機(jī)沒有取得合法身份的飛行，這種沒有飛行計(jì)劃的“黑飛”存在極大安全隱患。

威脅軍事安全。低空飛行的航空器種類日益增多，無人機(jī)小、快、靈特點(diǎn)突出，通過傳統(tǒng)手段很難發(fā)現(xiàn)。還有一些簡易航空器，比如動(dòng)力傘、熱氣球等，自主導(dǎo)航和通信能力都很弱，容易出現(xiàn)偏離預(yù)定航線和空域的情況，一旦闖入重要目標(biāo)上空，很有可能危及目標(biāo)安全，甚至造成嚴(yán)重影響。

潛在暴恐威脅。無人機(jī)本身具有一定載荷，稍加改裝就可以成為攻擊性武器，如果監(jiān)管不力，會(huì)對(duì)國家空防安全、重要目標(biāo)安全、保密安全等構(gòu)成直接或潛在威脅。

侵害地面安全。無人機(jī)飛行容易受復(fù)雜電磁環(huán)境干擾影響，飛行過程中極有可能失控墜落，造成安全事故，甚至嚴(yán)重影響公共安全。

擾亂航空秩序。民用無人機(jī)大多由非金屬材料制成，尺寸小、高度低、速度慢，民航飛機(jī)發(fā)現(xiàn)、避讓難度大，對(duì)民航航線存在較大干擾。

無人機(jī)管理問題突出

2013年12月1日起施行的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》明確指出，有航空器進(jìn)入空中禁區(qū)執(zhí)行通用航空飛行任務(wù)、從事涉軍設(shè)施的航空攝影等情況，必須辦理任務(wù)申請(qǐng)和審批手續(xù)。

《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》也有相關(guān)規(guī)定：禁止對(duì)軍事禁區(qū)進(jìn)行攝影、攝像、錄音、勘察、測量、描繪和記述，禁止航空器在軍事禁區(qū)上空進(jìn)行低空飛行。擾亂軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)管理秩序和危害軍事設(shè)施安全的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

盡管如此，無人機(jī)管理亟待解決高位階法缺失的問題。目前，我國尚無專門監(jiān)管無人機(jī)的法律，如民用航空法沒有相關(guān)具體條文、刑法側(cè)重?zé)o人機(jī)違法使用事后處罰。尚在起草中的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》位階上屬于行政法規(guī)，效力也低于法律。

此外，目前我國包括大型無人駕駛航空器在內(nèi)的民用航空器由民航部門管理，航空模型由體育部門管理，違法行為事后處理由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這種多頭共管的現(xiàn)狀已不能對(duì)無人機(jī)使用實(shí)施有效管理，亟需厘清監(jiān)管界限、明確監(jiān)管責(zé)任。

追究責(zé)任難也是無人機(jī)管理的一大問題。無人機(jī)違規(guī)飛行地點(diǎn)隨機(jī)性強(qiáng)，飛行時(shí)間短、高度低，加之形體較小，難以及時(shí)偵測追蹤。現(xiàn)有規(guī)定在落實(shí)過程中還存在管控主體、追責(zé)對(duì)象、處置標(biāo)準(zhǔn)“三個(gè)不明確”現(xiàn)象，處罰力度低、違規(guī)成本低，與構(gòu)成的現(xiàn)實(shí)威脅危害嚴(yán)重不對(duì)等。

提高常態(tài)化防范處置能力

為有效應(yīng)對(duì)無人機(jī)等“低慢小”航空器肇事威脅，需要提高常態(tài)化防范處置能力。

以無人機(jī)肇事為防范重點(diǎn)，加強(qiáng)預(yù)想預(yù)防、完善措施手段，尤其要防止利用無人機(jī)在重要敏感領(lǐng)域?qū)嵤┳虜_破壞活動(dòng)。

建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，地方公安、民航等部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)各類“低慢小”目標(biāo)地面監(jiān)管;地方政府加強(qiáng)宣傳教育，做好無人機(jī)生產(chǎn)、經(jīng)營的源頭管控，建立無人機(jī)種類、用途、廠家和買家的數(shù)據(jù)庫，在關(guān)鍵時(shí)段、重要防護(hù)目標(biāo)周邊，采取禁飛、限制銷售和原地封存等管控措施，形成各方協(xié)作、齊抓共管的局面。

目前，我國針對(duì)無人機(jī)管理的相關(guān)規(guī)定多是臨時(shí)性或某一案件后緊急修改或簽發(fā)，缺乏長遠(yuǎn)全面、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。應(yīng)結(jié)合我國國情，健全無人機(jī)監(jiān)管法律體系，確立基本制度及關(guān)鍵性問題法律框架，對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用、監(jiān)控進(jìn)行規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體、工作機(jī)制等強(qiáng)制技術(shù)措施，確保無人機(jī)管理各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。

此外，針對(duì)無人機(jī)“黑飛”現(xiàn)象，需加強(qiáng)軍地協(xié)同。任何空中飛行活動(dòng)，都必須以確保國家空防安全、公共安全和個(gè)人安全為前提。

對(duì)于個(gè)體而言，飛行愛好者以及無人機(jī)飛行從業(yè)人員首先要考取相關(guān)資格證書，在飛行前要向相關(guān)部門申請(qǐng)報(bào)備。通用航空任務(wù)(航空攝影和遙感物探)飛行實(shí)施前，要按照國家飛行管制規(guī)定，向所在地區(qū)飛行管制部門提交飛行計(jì)劃申請(qǐng)，由任務(wù)所在地航管相關(guān)部門批準(zhǔn)飛行范圍，得到批準(zhǔn)后再按計(jì)劃實(shí)施飛行活動(dòng)，遠(yuǎn)離“黑飛”。

關(guān)鍵詞： 無人機(jī) 黑飛 法律規(guī)范 安全性