中央有關(guān)部門和不少地方政府開始瞄準(zhǔn)一些關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目和重大應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目，積極探索推行這種創(chuàng)新性的科技項(xiàng)目組織管理方式。今年3月，“揭榜掛帥”制度被正式寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，這意味著該制度將在全國(guó)更大范圍得到推廣。

“揭榜掛帥”制度的有效實(shí)施需要特定的條件。一方面，在研究過程中，要塑造良好寬松的環(huán)境，確保揭榜掛帥的科研人員獲得足夠的科研自主權(quán)，心無旁騖、潛心研究;另一方面，在研究驗(yàn)收時(shí)，要建立科學(xué)健全的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)研究成效進(jìn)行準(zhǔn)確合理的考核，保證科研難題得到實(shí)打?qū)嵉慕鉀Q。由于過度重視對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的過程性控制，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)管理制度無力創(chuàng)造上述條件。在“揭榜掛帥”制度下，經(jīng)費(fèi)管理制度改革勢(shì)在必行。

理解“揭榜掛帥”規(guī)律，提升科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)

“揭榜掛帥”是一種以重大需求為導(dǎo)向的科研組織模式，多瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)性、顛覆性等重大科技難題，相較于傳統(tǒng)資助模式，更側(cè)重于發(fā)揮揭榜掛帥者自身科研能力。如果不能對(duì)科研經(jīng)費(fèi)享有充分的自由支配權(quán)，那么揭榜掛帥者就無力應(yīng)對(duì)科研活動(dòng)中的不確定性。但是，科研經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)政屬性決定了其支出與使用必須服務(wù)公共利益，受政府監(jiān)督管理。

因此，揭榜掛帥者在使用科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，必然受到公共財(cái)政規(guī)律與科研活動(dòng)規(guī)律的雙重約束。同樣地，科研管理部門也必然要面對(duì)一個(gè)兩難問題：對(duì)揭榜掛帥的科研經(jīng)費(fèi)過度放任，缺乏監(jiān)管，就可能有失職之虞;對(duì)科研活動(dòng)干預(yù)過多，揭榜掛帥者將無所適從，從而影響科研目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用激勵(lì)性與規(guī)范性的平衡，應(yīng)通過負(fù)面清單等形式進(jìn)一步擴(kuò)大揭榜掛帥者的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，清單之外的可自主合理使用。如有必要，對(duì)于部分市場(chǎng)導(dǎo)向型項(xiàng)目可試行成果購(gòu)買制等，進(jìn)一步激發(fā)科技創(chuàng)新活力。

明確經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，鋪設(shè)“揭榜掛帥”的信任底色

長(zhǎng)期以來，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理體現(xiàn)出對(duì)科研人員極大的不信任，欲通過加強(qiáng)對(duì)科研人員經(jīng)費(fèi)使用的過程控制來提升經(jīng)費(fèi)使用的安全性。在“揭榜掛帥”制度下，經(jīng)費(fèi)管理制度則以信任為前提，通過下放經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力來提升經(jīng)費(fèi)治理能力。然而，下放經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力絕非簡(jiǎn)單地賦予揭榜掛帥者更多的經(jīng)費(fèi)管理與使用權(quán)利，而是對(duì)揭榜掛帥者的權(quán)責(zé)進(jìn)行最優(yōu)化配置，以此促進(jìn)科研目的的實(shí)現(xiàn)。

按照權(quán)力應(yīng)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)的主體的原則，科研資助機(jī)關(guān)應(yīng)明確經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力下放的界限，經(jīng)費(fèi)支出與使用等具體的管理權(quán)限可由揭榜掛帥者行使，但對(duì)于科研目標(biāo)設(shè)定、科技資源配置以及經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效監(jiān)督等權(quán)力，必須由科研資助機(jī)關(guān)行使，不得隨意下放。

此外，下放經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限還應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。隨著政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，為避免以權(quán)力下放的形式逃避責(zé)任，應(yīng)健全科研資助機(jī)關(guān)的自我約束、自我規(guī)范機(jī)制：一方面要為揭榜掛帥科研活動(dòng)的順利進(jìn)行提供良好的政策環(huán)境、法律制度并維護(hù)良好的經(jīng)費(fèi)使用秩序，同時(shí)按照科研項(xiàng)目合同約定及時(shí)撥付經(jīng)費(fèi)，為揭榜掛帥者開展科研活動(dòng)提供必要的服務(wù);另一方面要確保經(jīng)費(fèi)使用符合社會(huì)公共利益，并加大對(duì)經(jīng)費(fèi)使用違法違規(guī)行為的制裁，履行公共財(cái)政受托責(zé)任。

培育經(jīng)費(fèi)使用自律，強(qiáng)化“揭榜掛帥”的科研責(zé)任

“揭榜掛帥”制度既要保障科學(xué)活動(dòng)的自主性，也要求科學(xué)工作者能夠擔(dān)當(dāng)更多的科研責(zé)任。但科研自主與科研責(zé)任并不是簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系：科研自主是國(guó)家目標(biāo)下的自主，是以社會(huì)責(zé)任為基礎(chǔ)的自主，責(zé)任既是對(duì)自主范圍的約束，也是對(duì)自主型科研活動(dòng)的一種保護(hù)機(jī)制。從表面上看，這種社會(huì)責(zé)任是由科研經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)政屬性所決定的，它是一種法律責(zé)任;但從根本上說，由于科研工作的高度專業(yè)性、前沿性，該責(zé)任主要源于科學(xué)勤勉求真的精神，因而它實(shí)乃一種內(nèi)含科研自律的道德責(zé)任。

然而，科研自律需要一個(gè)健康運(yùn)行的科學(xué)共同體，更仰賴于知識(shí)共同體自身的自治權(quán)力而非行政權(quán)力的外部規(guī)制。概言之，完善“揭榜掛帥”制度，既需提升科研誠(chéng)信意識(shí)來強(qiáng)化揭榜掛帥者的科研責(zé)任，更需要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)共同體的作用，規(guī)范項(xiàng)目資助、經(jīng)費(fèi)使用、項(xiàng)目管理以及結(jié)項(xiàng)鑒定等。

厘清行政與知識(shí)的矛盾，尊重“揭榜掛帥”的知識(shí)權(quán)力

“揭榜掛帥”制度是以知識(shí)權(quán)力為核心的科研管理制度。然而，出于對(duì)學(xué)術(shù)共同體“非授權(quán)”的知識(shí)權(quán)力的天然性質(zhì)疑，行政機(jī)關(guān)傾向于加強(qiáng)對(duì)知識(shí)權(quán)力的監(jiān)督和控制。嚴(yán)格的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管控機(jī)制大大壓縮了科研人員的自主性、創(chuàng)造性空間，難以充分釋放科研人員活力。因此，行政權(quán)力如果希望更好地實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督與控制功能，就必須認(rèn)識(shí)到知識(shí)權(quán)力在“揭榜掛帥”制度的重要作用。

知識(shí)權(quán)力來源于科研人員自身的專業(yè)性與權(quán)威性，而行政權(quán)力來自于行政系統(tǒng)的賦權(quán)，兩者需要在科研管理實(shí)踐中不斷進(jìn)行關(guān)系調(diào)適，尋找其平衡點(diǎn)：經(jīng)費(fèi)用途是否合法，財(cái)務(wù)人員只能從經(jīng)費(fèi)管理角度來看，但學(xué)術(shù)共同體卻可以真正明確經(jīng)費(fèi)使用的過程及其合理性。同樣，項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期成果也需要科學(xué)共同體的專業(yè)性判斷。因此，在“揭榜掛帥”制度下，處理好行政權(quán)力和知識(shí)權(quán)力的矛盾是經(jīng)費(fèi)管理制度改革的根本要求。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)費(fèi)管理制度 揭榜掛帥 新趨勢(shì) 雙重約束