2017年7月份，趁著當(dāng)時(shí)中央縮減行政審批、省級(jí)行政事權(quán)下放到市的機(jī)會(huì)，廣州放了一個(gè)大招：市政府一次性向區(qū)級(jí)政府下放264項(xiàng)行政權(quán)力，這一數(shù)量不僅比此前六年下放的總數(shù)都多，還在打破了當(dāng)時(shí)的歷史紀(jì)錄。

為了確保改革的效果，在前期市相關(guān)部門(mén)曾分赴全市11區(qū)和當(dāng)時(shí)4個(gè)功能區(qū)進(jìn)行調(diào)研，專門(mén)收集匯總各區(qū)的需求。最后的改革方案也如各區(qū)所愿，將它們最期望的工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)用地出讓、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整等關(guān)鍵的審批權(quán)放了下去。

五年之后，這批放下去的權(quán)力絕大多數(shù)依然在區(qū)政府手里，但是有幾項(xiàng)關(guān)鍵的部分則需要交還給市政府。

不久前廣州市政府發(fā)布第188號(hào)政府令，宣布從今年5月1日起收回24項(xiàng)此前下放給區(qū)政府行使的行政權(quán)力，其中包括控制性詳細(xì)規(guī)劃初審權(quán)等8項(xiàng)五年前下放的部分。

放權(quán)的意圖和結(jié)果

對(duì)于這次收回權(quán)力的原因，市司法局在一份解讀材料里給出了三種情形：區(qū)政府缺乏承接能力、業(yè)務(wù)辦理量太少、由市級(jí)實(shí)施更符合實(shí)際情況。至于將控制性詳細(xì)規(guī)劃初審權(quán)等8項(xiàng)權(quán)力回收具體是哪一種情形，解讀材料并未單獨(dú)解釋，而是把它留給公眾自行理解。

市政府關(guān)于收回24項(xiàng)行政權(quán)力的公告(部分內(nèi)容節(jié)選)

回望五年前放權(quán)的初衷，激發(fā)各區(qū)發(fā)展積極性、推進(jìn)“放管服”改革是當(dāng)時(shí)被頻頻提及的主要原因，那次的改革方案也因此和“放權(quán)強(qiáng)區(qū)”聯(lián)系在了一起。

如今回過(guò)頭來(lái)看，確實(shí)有許多經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)能夠證實(shí)上述意圖基本得到了實(shí)現(xiàn)。

以當(dāng)時(shí)承接放權(quán)最多的黃埔區(qū)和南沙區(qū)為例，“十三五”期間兩區(qū)的GDP年均增速分別為7.1%和9.6%，明顯高于同期全市年均增速的6%。此外，這期間黃埔和南沙每年的固定資產(chǎn)投資增速也比全市高約2%-3%。放權(quán)對(duì)于激發(fā)區(qū)政府的發(fā)展積極性確實(shí)成效明顯。

而從“放管服”的效果看，過(guò)去五年上述兩區(qū)在行政審批效率提升交出的成績(jī)單也是有目共睹。通過(guò)簡(jiǎn)化流程、合并審查、統(tǒng)一設(shè)置行政審批局等改革措施，黃埔和南沙企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批的等候時(shí)長(zhǎng)從過(guò)去超過(guò)一百天逐步壓縮到了15天，許多具備條件的項(xiàng)目已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)“拿地即動(dòng)工”。

正是因?yàn)榉艡?quán)帶來(lái)了積極效果，在過(guò)去10多年里類似的動(dòng)作不止一次出現(xiàn)。除了2017年的大動(dòng)作之外，廣州還在不同時(shí)期通過(guò)發(fā)布市政府令的形式持續(xù)推進(jìn)這一改革，最近的一次發(fā)生在2021年，廣州一次性調(diào)整精簡(jiǎn)3000余項(xiàng)市級(jí)行政權(quán)力，其中包括將2515項(xiàng)權(quán)力調(diào)整由區(qū)實(shí)施。

整體上看，在中央和省層面部署的政府職能轉(zhuǎn)變改革進(jìn)程中，多年來(lái)廣州市政府向下放權(quán)才是常態(tài)和大趨勢(shì)，而向上收權(quán)只是偶發(fā)的個(gè)案。

放權(quán)和收權(quán)在形式上構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)，由此形成的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制其實(shí)已經(jīng)涉及到地方政府治理模式改革和對(duì)基層政府的激勵(lì)約束機(jī)制的關(guān)鍵。既要放權(quán)讓基層政府有大身手的空間，又要避免后者在短期政績(jī)的沖動(dòng)下濫用權(quán)力，這中間的設(shè)計(jì)需要足夠的精巧才能保障權(quán)力下放的正面收益持續(xù)大于負(fù)面影響。從這個(gè)意義說(shuō)，廣州此次的收權(quán)其實(shí)具有一定的普遍意義，足以帶來(lái)寶貴的啟示。

放收權(quán)背后的普遍規(guī)律

在一些權(quán)威專家看來(lái)，中國(guó)政府治理模式主要由兩種機(jī)制在發(fā)揮作用：縱向?qū)蛹?jí)的行政分包體制和橫向同級(jí)地方官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。前者指的是從中央到地方的層層行政權(quán)力分包，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的大量資源與自由裁量權(quán);而后者則意味著地方官員圍繞晉升展開(kāi)的橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，又充分調(diào)動(dòng)著他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個(gè)富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動(dòng)主體，這是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡背后的一個(gè)重要?jiǎng)右颉?/p>

這一治理模式也內(nèi)嵌了上下級(jí)政府權(quán)責(zé)調(diào)整機(jī)制。

對(duì)于上級(jí)政府而言，如果給下級(jí)不受約束的權(quán)力太多會(huì)導(dǎo)致一系列負(fù)面影響;但是把權(quán)力收得過(guò)死又會(huì)傷害下級(jí)的積極性，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種狀況使得上級(jí)只能朝著漸進(jìn)的方向不斷嘗試，先放一點(diǎn)權(quán)，如果出現(xiàn)了問(wèn)題，那就收回來(lái)一些;如果激勵(lì)作用還不夠，那就再放一些。如此反反復(fù)復(fù)不斷嘗試來(lái)尋找收權(quán)與放權(quán)的平衡點(diǎn)。

而這一調(diào)整機(jī)制的缺陷在于，只有在放權(quán)出現(xiàn)了明顯問(wèn)題時(shí)上級(jí)才能意識(shí)到需要收權(quán)和機(jī)制調(diào)整，而此時(shí)問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生，改革成本很難再事后追回。

從上述機(jī)制出發(fā)去審視廣州的做法，得出的結(jié)論也顯而易見(jiàn)：想要盡量降低放權(quán)的成本，上級(jí)政府需要在放權(quán)時(shí)同步引入恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制，無(wú)論是來(lái)自社會(huì)力量的制約還是政府部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，都能幫助上級(jí)政府在早期識(shí)別處于萌芽狀態(tài)的問(wèn)題，進(jìn)而以較小的代價(jià)進(jìn)行修正。

這也正是當(dāng)前廣州在繼續(xù)放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)陽(yáng)光監(jiān)督的原因。近年來(lái)廣州積極落實(shí)中央統(tǒng)一部署，全方位公布了全市行政權(quán)力清單并且動(dòng)態(tài)調(diào)整，各級(jí)政府各部門(mén)只能行使清單上列出的權(quán)力，超出清單之外皆為非法。

另一項(xiàng)同步配套的措施是廣州為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、打破“紅頂中介”壟斷而推出的中介超市。凡是符合準(zhǔn)入條件的中介機(jī)構(gòu)都可以入駐，企業(yè)可以自由選擇不同中介并且對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行公開(kāi)評(píng)價(jià)，引入公開(kāi)化的機(jī)制對(duì)中介市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。市政數(shù)局的數(shù)據(jù)顯示，2021年，廣州市網(wǎng)上中介服務(wù)超市業(yè)務(wù)量持續(xù)增長(zhǎng)，全年成交項(xiàng)目達(dá)1851個(gè)，同比增長(zhǎng)133%;項(xiàng)目成交金額約9453萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)30%。

2013年的廣州市兩會(huì)，市政協(xié)委員曹志偉展示他制作的“萬(wàn)里長(zhǎng)征審批圖”。

因?yàn)榘l(fā)布“萬(wàn)里長(zhǎng)征審批圖”的原因，廣州市政協(xié)委員曹志偉近年來(lái)有機(jī)會(huì)近距離觀察近年全國(guó)各地的行政審批改革。他曾經(jīng)對(duì)媒體解釋行政權(quán)力的精簡(jiǎn)何以特別的難：“一項(xiàng)審批事項(xiàng)的存廢可能涉及一個(gè)處室的存亡。一項(xiàng)收費(fèi)就可能涉及一個(gè)壟斷中介的機(jī)構(gòu)、甚至一種中介行業(yè)的興衰”。

某種意義上說(shuō)，他的評(píng)判視角也許能幫公眾更好的觀察后續(xù)廣州乃至各地政府治理改革的最終成果。

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