千呼萬喚始出來。

4月6日，央行會同發(fā)展改革委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等有關(guān)部門起草《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《金融穩(wěn)定法》)，向社會征求意見。

《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險防范、金融風(fēng)險化解、金融風(fēng)險處置、法律責(zé)任、附則。其中，金融委負責(zé)認定風(fēng)險外溢性強、波及范圍廣、影響程度深、可能嚴重危害金融穩(wěn)定的重大金融風(fēng)險。此外，對于市場關(guān)注度較高的“金融穩(wěn)定保障基金”，草案在第二十九條明確了其定位、資金來源及運用等相關(guān)內(nèi)容。

21世紀經(jīng)濟報道記者從央行有關(guān)部門負責(zé)人處了解到，制定《金融穩(wěn)定法》是制度先行的安排考慮，旨在建立風(fēng)險防范、化解和處置的制度安排，健全維護金融穩(wěn)定的長效機制，完善我國金融法治體系，進一步織密增厚金融安全網(wǎng)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

央行指出，下一步將會同有關(guān)部門堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分吸收社會各界反饋的意見建議，進一步修改完善《金融穩(wěn)定法》草案，按照立法程序配合立法機關(guān)高質(zhì)量推進后續(xù)工作，推動《金融穩(wěn)定法》早日出臺。

1、為何出臺，如何銜接現(xiàn)有金融法律?

一方面，是加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全我國金融法治體系。近年來，我國金融立法工作穩(wěn)步推進，形成了以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等金融基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)，以金融行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件為重要內(nèi)容、地方性法規(guī)為補充的多層次金融法律體系。但金融穩(wěn)定法律制度缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散，規(guī)定過于原則。

因此，有必要制定《金融穩(wěn)定法》，建立金融風(fēng)險防范、化解和處置的專門制度安排，與其他金融法律各有側(cè)重，互為補充，構(gòu)建更為科學(xué)完備的金融法治體系。行業(yè)人士指出，“這是維護金融穩(wěn)定的專門法，將金融穩(wěn)定工作提升到了重要的高度。”

值得一提的是，《金融穩(wěn)定法》如何與《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等現(xiàn)有金融法律做好銜接?央行有關(guān)部門負責(zé)人表示，《金融穩(wěn)定法》作為金融風(fēng)險防范化解和處置的專門法，從跨行業(yè)、跨部門的角度對金融穩(wěn)定制度作出統(tǒng)籌安排，側(cè)重于應(yīng)對重大金融風(fēng)險，建立權(quán)威、高效、專業(yè)的風(fēng)險防范化解處置機制，實現(xiàn)與現(xiàn)有金融法律法規(guī)在維護金融穩(wěn)定方面的有機銜接。對金融機構(gòu)來說，《金融穩(wěn)定法》總體并未超出現(xiàn)有的監(jiān)管范疇和力度，而是把以往規(guī)章制度中與金融風(fēng)險密切相關(guān)的、重大原則性的內(nèi)容，上升為法律層面的系統(tǒng)規(guī)定。

例如，風(fēng)險防范方面，根據(jù)重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中發(fā)現(xiàn)的實際問題，針對現(xiàn)行金融法律規(guī)定不夠充分的領(lǐng)域，明確了對金融機構(gòu)的主要股東、實際控制人的市場準入和監(jiān)管要求。風(fēng)險處置措施方面，在現(xiàn)有金融法律法規(guī)基礎(chǔ)上，參考國際準則新増了整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債，設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體，暫停終止凈額結(jié)算等處置措施，以更好地滿足重大金融風(fēng)險處置需要。法律責(zé)任方面，明確相關(guān)法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處罰;未作處罰規(guī)定的，適用《金融穩(wěn)定法》處罰;對于新創(chuàng)設(shè)的罰則，在處罰種類、標準等與《證券法》等法律基本保持一致。

另一方面，為防范化解重大金融風(fēng)險提供堅實的制度保障。防范化解金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題。金融風(fēng)險的突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強，一旦傳染蔓延將對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成破壞性影響。從國際實踐看，近年來，主要發(fā)達經(jīng)濟體普遍出臺專門立法，加強金融穩(wěn)定制度建設(shè)。有必要立足我國實際并合理借鑒國際經(jīng)驗，制定《金融穩(wěn)定法》，建立高效協(xié)調(diào)的金融風(fēng)險防范、化解和處置機制，為防范化解重大金融風(fēng)險提供堅實的法治保障。

此外，及時總結(jié)重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控能力。從國內(nèi)實踐看，前期防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，長期積累的風(fēng)險點得到有效處置，金融風(fēng)險整體收斂，金融穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢靠。加快制定《金融穩(wěn)定法》,及時將攻堅戰(zhàn)的成熟做法上升為法律制度，補齊現(xiàn)有制度中的短板弱項，為應(yīng)對未來各類金融風(fēng)險挑戰(zhàn)奠定法律基礎(chǔ)，維護金融業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。

2、由誰來統(tǒng)籌指揮，如何維護金融穩(wěn)定?

《金融穩(wěn)定法》第五條規(guī)定：國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項報黨中央、國務(wù)院決定。國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制辦公室承擔(dān)日常工作，成員單位按照職責(zé)分工依法履行金融風(fēng)險防控化解處置責(zé)任，落實國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制議定事項。

“《金融穩(wěn)定法》建立了權(quán)責(zé)清晰、分工有序的金融穩(wěn)定工作架構(gòu)。”央行有關(guān)部門負責(zé)人表示，要求金融管理部門、發(fā)展改革、財政等成員單位和地方政府在國務(wù)院金融委統(tǒng)籌指揮下，依法履行金融風(fēng)險防范化解處置職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，落實金融委工作部署。存款保險基金管理機構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機構(gòu)依法履行職責(zé)，發(fā)揮市場化、法治化處置平臺作用。

同時，地方政府的職責(zé)也予以明確?！督鹑诜€(wěn)定法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當按照職責(zé)分工或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的要求履行本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險防范化解處置職責(zé)，維護社會穩(wěn)定、依法打擊轄區(qū)內(nèi)非法集資等非法金融活動。

“壓實各方金融風(fēng)險防范化解和處置責(zé)任”是《金融穩(wěn)定法》的重點內(nèi)容之一。起草說明表示，前期處置實踐表明，部分中小金融機構(gòu)公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機構(gòu)資金，是導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任也需進一步落實和強化。

《金融穩(wěn)定法》壓實金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人的主體責(zé)任，強化金融機構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時主動化解區(qū)域金融風(fēng)險。壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，切實履行本行本領(lǐng)域金融風(fēng)險防控職責(zé)，嚴密防范、早期糾正并及時處置風(fēng)險。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

關(guān)于維護金融穩(wěn)定的原則，《金融穩(wěn)定法》在第四條規(guī)定，“維護金融穩(wěn)定，應(yīng)當堅持強化金融風(fēng)險源頭管控，將金融活動全面納入監(jiān)管，按照市場化、法治化原則處置金融風(fēng)險，公平保護市場主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險。”

對此，央行有關(guān)部門負責(zé)人向記者表示，《金融穩(wěn)定法》是健全金融風(fēng)險防范、化解、處置全流程全鏈條的制度安排。建立國務(wù)院金融委牽頭抓總的重大金融風(fēng)險識別、認定和應(yīng)急處置機制，強化督促落實，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

他進一步解釋，風(fēng)險防范階段，強化金融機構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求，健全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制和重大金融風(fēng)險報告制度，加強宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)同，實現(xiàn)風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)。風(fēng)險化解階段，要求金融機構(gòu)主動采取措施及時化解風(fēng)險，金融管理部門、存款保險機構(gòu)及時依法依職責(zé)采取早期糾正措施，發(fā)揮地方政府化解區(qū)域金融風(fēng)險的作用。風(fēng)險處置階段，壓實被處置機構(gòu)及其主要股東、實際控制人的主體責(zé)任，明確金融管理部門、其他有關(guān)部門和地方政府的責(zé)任分工。

據(jù)介紹，《金融穩(wěn)定法》根據(jù)處置實際需要參考國際通行做法，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構(gòu)可以依法實施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分攤處置成本。明確股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風(fēng)險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。

3、金融穩(wěn)定保障基金誰管理，資金何處來、何時用?

處置金融風(fēng)險需要投入財務(wù)資源。《金融穩(wěn)定法》第二十九條規(guī)定，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對重大金融風(fēng)險的后備資金。央行有關(guān)部門負責(zé)人告訴記者，“這是在全面總結(jié)我國金融風(fēng)險處置實踐，通盤考慮國際社會構(gòu)建金融安全網(wǎng)的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的重要制度安排。”

金融穩(wěn)定保障基金資金從何處來?根據(jù)《金融穩(wěn)定法》，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。

央行有關(guān)部門負責(zé)人指出，減少公共資金投入、防范道德風(fēng)險，是近年來國際社會在處置重大金融風(fēng)險領(lǐng)域形成的重要共識。金融穩(wěn)定保障基金來源于金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施等市場主體繳納的資金和國務(wù)院規(guī)定的其他資金，應(yīng)對和處置重大金融風(fēng)險的成本主要由金融行業(yè)自身承擔(dān)，符合金融風(fēng)險處置盡量避免或減少公共資金使用的理念，有利于防范道德風(fēng)險、嚴肅市場紀律，符合國際通行做法。

何時可以啟用金融穩(wěn)定保障基金?

央行有關(guān)部門負責(zé)人向記者表示，2008年以來國際組織和主要經(jīng)濟體均強調(diào)，處置風(fēng)險要先由金融機構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。《金融穩(wěn)定法》堅持上述原則，首先要求被處置機構(gòu)積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風(fēng)險負有責(zé)任的股東、實際控制人依法履行自救義務(wù)。同時，調(diào)動市場化資金參與被處置機構(gòu)的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。危及區(qū)域穩(wěn)定且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風(fēng)險的，依法動用地方公共資源;重大金融風(fēng)險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，以切實防范道德風(fēng)險，嚴肅市場紀律。

金融穩(wěn)定保障基金與存款保險基金，以及保險保障基金、信托保障基金等行業(yè)保障基金是何種關(guān)系?對此，央行有關(guān)部門負責(zé)人表示，“金融穩(wěn)定保障基金與存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，共同構(gòu)筑我國的金融安全網(wǎng)。”

值得一提的是，《金融穩(wěn)定法》明確由國務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。

實際上，以美國有序清算基金、歐盟單一處置基金為代表，主要發(fā)達經(jīng)濟體也設(shè)立了類似功能的金融穩(wěn)定保障基金。國際金融危機表明，一旦出現(xiàn)重大金融風(fēng)險，金融對實體經(jīng)濟的服務(wù)能力就會受到嚴重削弱，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展就會受到嚴重沖擊。通過向市場主體適度籌集設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，未雨綢繆做好及時應(yīng)對化解重大金融風(fēng)險的準備，既不影響當前金融業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，又能防止個別機構(gòu)經(jīng)營失敗造成風(fēng)險外溢，保障金融服務(wù)連續(xù)性，提升公眾信心，對于推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞： 金融圈新地震 央行起草金融穩(wěn)定法 央行提及金融風(fēng)險處置 金融穩(wěn)定法內(nèi)容